JST – zasada winy i zasada ryzyka. Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego

Spis treści:

1. Wprowadzenie
2. Zasada winy
3. Zasada ryzyka
4. Klauzula reprezentantów
5. Studium przypadku odpowiedzialność JST
6. Odmowy
7. Odmowy wynikające z niewiedzy
8. Najczęściej zadawane pytania

Wprowadzenie

Jednostki samorządu terytorialnego (JST) – gminy, powiaty i województwa – stanowią fundament administracji publicznej, realizując zadania mające bezpośredni wpływ na codzienne życie mieszkańców. Zasada winy i ryzyka wyznacza podstawy odpowiedzialności JST za szkody powstające w związku z wykonywaniem tych zadań. To one utrzymują drogi lokalne, prowadzą szkoły i przedszkola, zarządzają siecią wodno-kanalizacyjną, systemem opieki społecznej czy gospodarką komunalną. Wraz z rozwojem i różnorodnością tych zadań rośnie również ryzyko wyrządzenia szkody obywatelom. Może ono wynikać z wypadku na nieodśnieżonym chodniku, zaniedbania urzędnika, czy braku właściwego nadzoru w placówce oświatowej. Każde z takich zdarzeń rodzi zasadnicze pytanie: czy jednostka samorządu terytorialnego ponosi odpowiedzialność za powstałą szkodę, a jeśli tak – na jakiej podstawie prawnej?

Odpowiedź opiera się na dwóch fundamentalnych zasadach prawa cywilnego: zasadzie winy i zasadzie ryzyka. To one wyznaczają granice odpowiedzialności JST, przesądzając o tym, czy poszkodowany mieszkaniec uzyska odszkodowanie, czy też jego roszczenie pozostanie nieuzasadnione w świetle przesłanek odpowiedzialności cywilnej.

Zasada winy

Podstawa prawna:
Art. 415 Kodeksu cywilnego: „Kto z winy swojej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia.”

Zasada winy oznacza, że JST ponosi odpowiedzialność tylko wtedy, gdy można jej przypisać zawinione działanie lub zaniechanie. Chodzi o sytuacje, w których szkoda powstała wskutek niedbalstwa, błędu albo naruszenia obowiązków służbowych.

Aby powstała odpowiedzialność, muszą wystąpić łącznie trzy elementy:

1. Bezprawność działania lub zaniechania – naruszenie przepisów prawa lub obowiązków organu JST.
2. Wina – działanie sprzeczne ze starannością wymaganą w danych okolicznościach.
3. Związek przyczynowy – szkoda musi być bezpośrednim skutkiem działania lub zaniechania JST.

Przykłady:

• Nieodśnieżony chodnik, na którym mieszkaniec uległ wypadkowi – JST odpowiada, jeśli można jej przypisać zaniedbanie.
• Brak reakcji na zgłoszone zagrożenie w placówce oświatowej, np. wadliwy sprzęt na placu zabaw.

Odpowiedzialność na zasadzie winy wymaga udowodnienia przez poszkodowanego, że JST faktycznie dopuściła się zaniedbania. W praktyce bywa to trudne, zwłaszcza z uwagi na rozbudowaną strukturę samorządu i podział kompetencji między jednostki organizacyjne.

Zasada ryzyka

Podstawa prawna:
Art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego – odpowiedzialność Skarbu Państwa oraz JST za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.
Art. 435 Kodeksu cywilnego – odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez prowadzenie przedsiębiorstwa lub zakładu wprawianego w ruch za pomocą sił przyrody.

Zasada ryzyka oznacza odpowiedzialność niezależną od winy. JST może zostać zobowiązana do naprawienia szkody nawet wtedy, gdy działała z należytą starannością, jeśli sama jej działalność wiąże się z podwyższonym niebezpieczeństwem. Odpowiedzialność wynika z samego faktu prowadzenia działalności stwarzającej zagrożenie dla osób trzecich.

Przykłady:

• Pęknięcie rury wodociągowej skutkujące zalaniem prywatnej posesji.
• Wypadek autobusu miejskiego spowodowany awarią techniczną, mimo regularnych przeglądów pojazdu.

Zasada ryzyka zwiększa ochronę poszkodowanego, pozwalając uzyskać odszkodowanie bez konieczności wykazywania winy JST. W praktyce stosuje się ją w przypadkach działalności technicznej lub operacyjnej JST, która ze swej natury niesie ze sobą zwiększone ryzyko szkody.

Klauzula reprezentantów

Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy opiera się na zasadzie winy, czy na zasadzie ryzyka, zawsze wiąże się z działaniem konkretnych osób – przedstawicieli jednostki wykonujących jej zadania. W praktyce to właśnie urzędnicy, kierownicy jednostek organizacyjnych czy inni funkcjonariusze publiczni są bezpośrednimi sprawcami zdarzeń mogących skutkować powstaniem szkody.

Z tego względu w praktyce ubezpieczeniowej wykształciła się klauzula reprezentantów, określająca, w jakim zakresie odpowiedzialność JST obejmuje czyny i zaniechania osób pełniących funkcje kierownicze. Nie jest to instytucja prawa cywilnego w sensie kodeksowym, lecz konstrukcja ubezpieczeniowa, która rozszerza ochronę na działania takich osób jak burmistrz, prezydent miasta, dyrektor jednostki organizacyjnej czy np. kierownik zakładu komunalnego. W polisach odpowiedzialności cywilnej klauzula reprezentantów powoduje, że ubezpieczyciel ponosi odpowiedzialność również za szkody wyrządzone przez te osoby – nawet jeśli wynikły one z ich winy. Dzięki temu stanowi istotny element zabezpieczenia finansowego samorządu, zapewniając ochronę nie tylko samej jednostce, ale także jej kierownictwu.

Kluczową rolę w zakresie stosowania tej klauzuli odgrywa broker ubezpieczeniowy, który analizuje ryzyka związane z działalnością JST oraz jej przedstawicieli. Do jego głównych zadań należy:

• identyfikacja ryzyk wynikających z działalności osób reprezentujących JST,
• rekomendowanie odpowiednich zapisów w umowach ubezpieczenia, w tym klauzul rozszerzających zakres ochrony,
• doradztwo w zakresie procedur i środków organizacyjnych ograniczających możliwość powstania szkody.

Studium przypadku odpowiedzialność JST

Na przykładzie wyroku SR Lublin–Zachód z 29 marca 2021 r., sygn. VIII C 2820/20

Sprawa dotyczyła odpowiedzialności Gminy jako organu prowadzącego szkołę podstawową za wypadek ucznia, do którego doszło podczas przerwy śniadaniowej w sali lekcyjnej. W czasie nieobecności nauczycielki uczniowie rozpoczęli zabawę polegającą na rzucaniu się kulkami z folii aluminiowej. W jej trakcie jeden z uczniów uderzył kolegę w oko, powodując trwałe uszkodzenie narządu wzroku i 15% trwały uszczerbek na zdrowiu. Poszkodowany wystąpił przeciwko Gminie o zadośćuczynienie.

Problem prawny – odpowiedzialność za brak nadzoru

Zasadniczym problemem prawnym było ustalenie czy brak nadzoru nauczyciela w trakcie przerwy stanowi zawinione zaniechanie pracownika szkoły, które rodzi odpowiedzialność cywilną gminy na podstawie art. 430 k.c. w związku z art. 415 k.c. Sąd rozważał w szczególności, czy istnieje adekwatny związek przyczynowy między opuszczeniem klasy przez nauczycielkę a doznanym przez ucznia urazem.

Sąd Rejonowy uznał, że nauczycielka nie zapewniła właściwego nadzoru nad uczniami, opuszczając klasę w czasie przerwy, a szkoła – jako jednostka organizacyjna gminy – miała obowiązek zagwarantować uczniom pełne bezpieczeństwo w czasie zajęć i przerw. Brak nadzoru został uznany za bezpośrednią przyczynę zdarzenia, a tym samym potwierdzono istnienie związku przyczynowego między zaniechaniem nauczyciela a powstałą szkodą.

Podstawa odpowiedzialności – zasada winy

W konsekwencji sąd przyjął, że gmina ponosi odpowiedzialność na zasadzie winy w nadzorze (art. 430 k.c. w zw. z art. 415 k.c.), a nie wprost na zasadzie ryzyka. Jednocześnie podkreślono, że obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczniom wymaga od szkoły i jej organu prowadzącego szczególnej staranności oraz stałego nadzoru, co w praktyce zbliża tę odpowiedzialność do modelu opartego na zaostrzonej zasadzie ryzyka.

Znaczenie klauzuli reprezentantów

W tym kontekście znaczenie ma także klauzula reprezentantów – gmina odpowiadała za działania i zaniechania nauczyciela, który pełnił funkcję reprezentanta jednostki. Wyrok pokazuje, że odpowiedzialność JST może wynikać nie tylko z własnych działań, lecz także z działań osób działających w jej imieniu. Dzięki klauzuli reprezentantów ewentualne odszkodowania obejmują skutki zaniedbań pracowników kierujących szkołą, co w praktyce zwiększa ochronę finansową samorządu oraz jego kierownictwa.

Przykład ten wyraźnie obrazuje, jak w praktyce łączą się trzy elementy odpowiedzialności JST: konieczność udowodnienia winy pracownika, ryzyko wynikające z charakteru działalności oraz mechanizm klauzuli reprezentantów umożliwiający przeniesienie odpowiedzialności na jednostkę za działania jej przedstawicieli.

Odmowy

W procesie zgłaszania szkód wobec JST pojawiają się również przypadki odmów wypłaty odszkodowania.

Na przykładzie Gminy X widać, że zasady winy i ryzyka mają bezpośrednie przełożenie na praktykę wypłaty odszkodowań W praktyce często zdarza się, że brak dokumentacji lub niewystarczające dowody uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie winy JST. W takich sytuacjach, mimo faktycznego powstania szkody, zakłady ubezpieczeń wydają decyzje o odmowie wypłaty odszkodowania, ponieważ nie zostały spełnione wszystkie wymagane przepisami przesłanki odpowiedzialności.

 Analiza postępowań prowadzonych od początku 2025 roku dotyczących Gminy X pokazuje, że odmowy te wynikają z powtarzających się, typowych przyczyn. Poniższe zestawienie przedstawia najczęstsze powody decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania wraz z ich udziałem procentowym wśród spraw zakończonych odmową w 2025 roku.

Podobne sytuacje mają miejsce w wielu innych JST, co odzwierciedla praktyczne stosowanie zasady winy i ryzyka w odpowiedzialności za szkody.

Odmowy wynikające z niewiedzy

Wielu mieszkańców, zgłaszając szkody do JST lub ich ubezpieczycieli, nieświadomie popełnia błędy, które zamykają im drogę do odszkodowania. Nieznajomość zasad i obowiązków często prowadzi do poważnych konsekwencji. 

Najczęstsze problemy to:

• nieczytanie warunków polisy (OWU),
• brak wymaganej dokumentacji potwierdzającej zdarzenie,
• zbyt późne zgłoszenie szkody.

Często też poszkodowani nie wiedzą, że mają obowiązek współdziałać z ubezpieczycielem – np. zabezpieczyć miejsce zdarzenia lub przedstawić dowody.

W praktyce skutkuje to odmowami, mimo że szkoda faktycznie miała miejsce. To nie zła wola ubezpieczyciela, lecz konsekwencja formalnych braków i niewiedzy. Dlatego w przypadku JST warto nie tylko znać swoje prawa, ale też obowiązki – bo w kwestiach odszkodowań niewiedza naprawdę kosztuje.

Świadome zarządzanie odpowiedzialnością JST to nie tylko obowiązek, ale przede wszystkim narzędzie kontroli nad ryzykiem i poczuciem bezpieczeństwa.

Zasada winy i zasada ryzyka wymagają dokładnego dokumentowania zdarzeń, znajomości przepisów oraz stosowania mechanizmów ochronnych, takich jak klauzula reprezentantów. Dzięki temu jednostka może chronić swoje interesy, minimalizować straty finansowe i podejmować decyzje z większą pewnością. Ci, którzy działają świadomie i strategicznie, nie tylko lepiej radzą sobie z ryzykiem, ale też budują spokój i zaufanie w swoich działaniach, przekształcając niepewność w realną kontrolę.

Najczęściej zadawane pytania

1. Na czym polega odpowiedzialność JST na zasadzie winy?
Polega na konieczności udowodnienia, że JST dopuściła się zaniedbania lub błędu.

2. Czym jest zasada ryzyka w JST?
To odpowiedzialność niezależna od winy, wynikająca z charakteru działalności.

3. Kiedy JST odpowiada za działania pracowników?
Gdy działają oni jako reprezentanci jednostki, np. nauczyciele czy dyrektorzy.

4. Dlaczego dochodzi do odmów wypłaty odszkodowania?
Najczęściej z powodu braku dowodów lub niespełnienia przesłanek odpowiedzialności.

Czy Twoja jednostka jest właściwie zabezpieczona przed ryzykiem odpowiedzialności?

Brak odpowiednich zapisów w polisach może prowadzić do strat finansowych i sporów. Skontaktuj się z nami, aby dowiedzieć się, jak możemy pomóc.

Ewa Korzec

Dyrektor Oddziału w Lublinie | Broker ubezpieczeniowy