Najtańsza oferta przekracza budżet, a postępowania mimo to nie wolno unieważnić?

Tak jeszcze niedawno uważała KIO, a za nią część przedstawicieli doktryny. Tyle że pogląd ten nie wytrzymał konfrontacji z orzecznictwem Sądu Zamówień Publicznych.

Najpierw KIO uznała negocjacje za obowiązek. Potem Sąd odwrócił kierunek

Prawo się nie zmieniło. Zmieniła się jego wykładnia – i to na tyle wyraźnie, że argument, który jeszcze niedawno pozwalał skutecznie podważać unieważnienie postępowania, dziś może nie wystarczyć nawet do wygrania odwołania.

Case study:

Zamawiający prowadzi postępowanie w trybie podstawowym z możliwością negocjacji. Po otwarciu ofert okazuje się, że nawet najtańsza z nich przekracza kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia. Zamawiający nie zwiększa budżetu, nie zaprasza wykonawców do negocjacji i od razu unieważnia postępowanie.

Jeszcze kilka lat temu odpowiedź na pytanie o prawidłowość takiego działania wydawała się stosunkowo prosta: unieważnienie jest przedwczesne, ponieważ zamawiający powinien najpierw spróbować wynegocjować niższą cenę.

Tak właśnie – i to w sposób bardzo kategoryczny – wypowiadała się Krajowa Izba Odwoławcza.

Dzisiaj aktualny kierunek orzeczniczy jest jednak odwrotny.

Kiedy możliwość negocjacji stała się obowiązkiem

Punktem wyjścia jest art. 275 pkt 2 Pzp, czyli drugi wariant trybu podstawowego. Zamawiający może w nim prowadzić negocjacje służące ulepszeniu tych elementów ofert, które są oceniane w ramach kryteriów oceny ofert. Po zakończeniu negocjacji wykonawcy mogą złożyć oferty dodatkowe.

Ustawa od początku posługiwała się słowem „może”. Jednocześnie art. 287 ust. 1 Pzp wyraźnie przewiduje, że jeżeli zamawiający nie prowadzi negocjacji, wybiera ofertę najkorzystniejszą spośród ofert złożonych pierwotnie. Literalne brzmienie przepisów wskazuje więc na fakultatywny charakter negocjacji.

KIO początkowo uznała jednak, że w szczególnej sytuacji swoboda zamawiającego się kończy.

W wyroku z 16 czerwca 2023 r., KIO 1581/23, Izba rozpatrywała sprawę, w której najkorzystniejsza oferta przekraczała budżet, a zamawiający – mimo wcześniejszego przewidzenia możliwości negocjowania ceny – unieważnił postępowanie bez ich przeprowadzenia.

Stanowisko KIO było jednoznaczne. Zamawiający powinien podjąć wszystkie dopuszczone prawem i uzasadnione celem postępowania czynności, które mogą doprowadzić do zawarcia umowy. Skoro negocjacje mogły doprowadzić do obniżenia ceny, dopiero ich przeprowadzenie pozwalało – zdaniem Izby – ustalić, czy przesłanka unieważnienia rzeczywiście wystąpiła.

Izba stwierdziła wprost, że możliwość negocjowania ceny nie powinna być traktowana wyłącznie jako uprawnienie zamawiającego, lecz również jako jego obowiązek służący osiągnięciu celu zamówienia publicznego. Znaczenie miało zwłaszcza to, że przekroczenie budżetu nie było duże, a uzyskanie ceny mieszczącej się w dostępnych środkach wydawało się realne.

Podobne stanowisko pojawiło się w wyroku z 20 grudnia 2023 r., KIO 3661/23. W tej sprawie Izba – obok innych zastrzeżeń dotyczących prawidłowości unieważnienia – ponownie uznała, że zamawiający powinien był wykorzystać przewidzianą przez siebie możliwość negocjowania ceny. Unieważnienie postępowania przed przeprowadzeniem negocjacji i uzyskaniem ofert dodatkowych zostało ocenione jako przedwczesne.

Komunikat płynący z tych orzeczeń był dla wykonawców bardzo korzystny: jeżeli zamawiający wybrał wariant z możliwością negocjacji, a najniższa cena tylko nieznacznie przekroczyła budżet, nie powinien od razu kończyć postępowania. Najpierw powinien podjąć próbę obniżenia ceny.

Przełom przyniósł Sąd Zamówień Publicznych

Pierwszy z omawianych wyroków nie utrzymał się jednak po wniesieniu skargi.

Wyrokiem z 13 grudnia 2023 r., XXIII Zs 74/23, Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Zamówień Publicznych zmienił wyrok KIO 1581/23 i zakwestionował przyjętą przez Izbę konstrukcję obowiązkowych negocjacji.

Sąd wyszedł od literalnego brzmienia art. 275 pkt 2 Pzp. Skoro ustawodawca wskazuje, że zamawiający „może prowadzić negocjacje”, to mamy do czynienia z uprawnieniem, a nie z obowiązkiem. Sama informacja zamieszczona w SWZ, że zamawiający przewiduje możliwość negocjacji, nie zmienia charakteru ustawowej regulacji.

Co istotne, Sąd nie zanegował, że przeprowadzenie negocjacji może być w konkretnej sytuacji rozsądne, gospodarne i korzystne. Oddzielił jednak ekonomiczną racjonalność od prawnego obowiązku. To, że negocjowanie ceny wydawałoby się dobrym rozwiązaniem, nie oznacza jeszcze, że zamawiający musi z tego rozwiązania skorzystać.

Według Sądu to zamawiający ocenia prawdopodobieństwo uzyskania ceny mieszczącej się w dostępnych środkach, czas potrzebny na negocjacje oraz ryzyka związane z przedłużeniem postępowania. Dopóki nie podejmie decyzji o prowadzeniu negocjacji, nie można zarzucać mu, że z nich zrezygnował. Obowiązek pojawia się dopiero wtedy, gdy zamawiający rzeczywiście zdecyduje się uruchomić ten etap postępowania.

Chronologia tych spraw jest zresztą interesująca. Wyrok KIO 3661/23, nadal reprezentujący pierwotne podejście Izby, zapadł siedem dni po wyroku Sądu Zamówień Publicznych. Sama zbieżność dat nie pozwala oczywiście przesądzić, czy skład KIO znał już pisemne motywy rozstrzygnięcia Sądu. Prawdziwa zmiana w orzecznictwie Izby stała się widoczna później, kiedy zaczęła ona powoływać się na wyrok XXIII Zs 74/23 wprost.

KIO zmienia kurs

Wyraźny zwrot nastąpił w wyroku z 17 września 2025 r., KIO 3413/25.

Izba przywołała wyrok Sądu Zamówień Publicznych zmieniający rozstrzygnięcie KIO 1581/23 i zaakceptowała wynikającą z niego wykładnię. Stwierdziła, że tryb podstawowy z możliwością negocjacji nie oznacza obowiązku ich przeprowadzenia. Fakultatywne zastosowanie negocjacji może nastąpić, ale nie musi.

KIO podkreśliła przy tym, że nawet jeżeli negocjowanie ceny można byłoby uznać za racjonalne, decyzja nadal należy do zamawiającego. Samo przekroczenie budżetu nie przekształca ustawowego uprawnienia w obowiązek.

Ten kierunek został następnie bardzo mocno potwierdzony. Co znamienne, 11 lutego 2026 r. dwa różne składy KIO wydały dwa odrębne wyroki prowadzące do tego samego wniosku.

W sprawie KIO 5663/25 Izba uznała, że nawet gdy wszystkie oferty przekraczają budżet, a SWZ przewiduje możliwość negocjowania ceny, zamawiający nie ma obowiązku uruchomienia negocjacji. Może zwiększyć środki i wybrać ofertę bez umożliwienia wykonawcom złożenia ofert dodatkowych. Izba odrzuciła również zarzut, że zamawiający związał się procedurą negocjacyjną poprzez odpowiednie zapisy SWZ – w rozpatrywanej sprawie zapisy te nadal pozostawiały mu decyzję, czy negocjacje przeprowadzić.

Tego samego dnia w wyroku KIO 5752/25 Izba ponownie stwierdziła, że prowadzenie negocjacji jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Obowiązek ten nie wynika ani z samego przekroczenia budżetu, ani z faktu, że zamawiający przewidział negocjacje w dokumentacji postępowania. Zamawiający nie musi również negocjować przed podjęciem decyzji o zwiększeniu środków przeznaczonych na realizację zamówienia.

Nie jest to już zatem pojedynczy, przypadkowy pogląd. Widać wyraźną ewolucję: od kategorycznego stanowiska, że niewielkie przekroczenie budżetu może rodzić obowiązek negocjacji, do przyjęcia, że negocjacje w wariancie z art. 275 pkt 2 Pzp pozostają zasadniczo swobodną decyzją zamawiającego.

Co to oznacza dla zamawiającego?

Najważniejszy wniosek jest prosty: jeżeli najkorzystniejsza oferta przekracza budżet, zamawiający nie musi przeprowadzać negocjacji wyłącznie dlatego, że wcześniej przewidział taką możliwość.

Może zbadać, czy jest w stanie zwiększyć kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia. Jeżeli nie może tego zrobić, może zastosować art. 255 pkt 3 Pzp i unieważnić postępowanie bez wcześniejszego negocjowania ceny. Ustawa stanowi bowiem, że postępowanie podlega unieważnieniu, gdy cena najkorzystniejszej oferty albo oferta z najniższą ceną przekracza dostępny budżet, chyba że zamawiający może odpowiednio zwiększyć tę kwotę.

Nie oznacza to jednak, że rezygnacja z negocjacji zawsze będzie najlepszą decyzją.

Jeżeli przekroczenie jest niewielkie, konkurencja realna, a ponowne przeprowadzenie postępowania będzie czasochłonne i kosztowne, negocjacje mogą okazać się rozwiązaniem znacznie bardziej gospodarnym. Różnica polega na tym, że obecnie jest to przede wszystkim decyzja zarządcza i ekonomiczna, a nie automatyczny obowiązek wynikający z Pzp.

Dobrą praktyką będzie więc przeanalizowanie przed unieważnieniem wysokości przekroczenia, liczby ważnych ofert, możliwości uzyskania obniżki, pilności zamówienia oraz kosztów ponowienia procedury. Warto również udokumentować motywy podjętej decyzji, zwłaszcza gdy różnica między ofertą a budżetem jest niewielka.

Zamawiający powinien też zachować szczególną ostrożność, jeżeli wcześniej podjął już decyzję o przeprowadzeniu negocjacji albo rozpoczął czynności właściwe dla tego etapu. Z wyroku Sądu Zamówień Publicznych wynika bowiem, że po podjęciu takiej decyzji negocjacje przestają być jedynie abstrakcyjną możliwością.

Co to oznacza dla wykonawcy?

Dla wykonawców zmiana jest jeszcze bardziej odczuwalna.

Odwołanie oparte wyłącznie na twierdzeniu, że zamawiający powinien był negocjować, ponieważ najtańsza oferta przekroczyła budżet, jest obecnie obarczone dużym ryzykiem. Powołanie się tylko na wyroki KIO 1581/23 i KIO 3661/23, bez uwzględnienia późniejszego wyroku Sądu Zamówień Publicznych oraz nowego orzecznictwa Izby, może prowadzić do przegrania sprawy.

Nie znaczy to, że każde unieważnienie bez negocjacji jest prawidłowe. Trzeba jednak poszukać konkretnych uchybień.

Znaczenie może mieć to, czy zamawiający rzeczywiście wykazał przesłankę z art. 255 pkt 3 Pzp, czy prawidłowo ustalił kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia, czy oferta rzeczywiście przekraczała dostępne środki, czy uzasadnienie unieważnienia odpowiadało stanowi faktycznemu oraz czy zamawiający nie podjął już wcześniej jednoznacznej decyzji o rozpoczęciu negocjacji.

Podstawą odwołania może być również naruszenie zasad równego traktowania lub przejrzystości, odstąpienie od wcześniej rozpoczętej procedury negocjacyjnej albo wadliwe uzasadnienie unieważnienia. Sam brak negocjacji nie wystarczy jednak już tak łatwo, jak wynikało to z pierwszych wyroków KIO.

Najważniejszy wniosek

Przekroczenie budżetu nie powoduje obecnie automatycznego powstania obowiązku negocjacji w trybie podstawowym z art. 275 pkt 2 Pzp.

KIO początkowo uznawała inaczej. Sąd Zamówień Publicznych zmienił jednak kluczowy wyrok Izby, a późniejsze składy KIO przejęły jego wykładnię i zaczęły konsekwentnie traktować negocjacje jako uprawnienie zamawiającego.

Zamawiający może więc z negocjacji zrezygnować, choć nadal powinien rozważyć, czy ich przeprowadzenie nie będzie rozwiązaniem bardziej racjonalnym i gospodar­nym. Wykonawca powinien natomiast pamiętać, że samo pominięcie negocjacji nie daje już wystarczającej podstawy do skutecznego zakwestionowania unieważnienia.

Prawo pozostało to samo. Zmieniła się odpowiedź na pytanie, co naprawdę oznacza ustawowe słowo „może”.

Skontaktuj się z nami, jeśli chcesz skonsultować podobny przypadek w swoim postępowaniu.

Piotr Mikuszewski

Broker ubezpieczeniowy | Dyrektor Biura Analiz i Projektów Ubezpieczeniowych